Związek JST jako struktura sieciowa, Artykuły
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
ARTYKUŁY
Agnieszka Chrisidu-Budnik, Jerzy Korczak
Związek jednostek samorządu terytorialnego
jako struktura sieciowa
W artykule autorzy podejmują problematykę zyskującej na znaczeniu współpracy międzyorganizacyj-
nej pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Analiza funkcjonowania współczesnego samo-
rządu terytorialnego pozwala dostrzec, że kreowanie wartości opiera się na styku organizacji. Jednostki
samorządu terytorialnego posiadające zdolność nawiązywania uprzywilejowanych relacji współpracy
między sobą oraz z uczestnikami sektora prywatnego są bardziej efektywne w zaspokajaniu potrzeb
społecznych.
A
naliza możliwych sposobów, w jakich
Kategoria sieci międzyorganizacyjnych
w pierwszej kolejności była wykorzystywana
w celu badania relacji między podmiotami
prywatnymi. Impulsem był i jest niewątpli-
wie rozwój umów, który pozostaje zasadniczą
przyczyną coraz bardziej intensywnych i skom-
plikowanych relacji, w których uczestniczą
przedsiębiorcy. Wyrazem złożoności relacji jest
zjawisko koopetycji. W literaturze przedmiotu
wskazuje się na Raymonda Norda (nieżyjący
założyciel i pełniący obowiązki dyrektora gene-
ralnego w fi rmie Novell) jako autora terminu
„koopetycja”
3
. Koopetycja, często określana
mianem konkurencyjnej współpracy, stanowi
zespolenie konkurencji i kooperacji w jeden
typ relacji i interakcji. Jest to sposób regulacji
zachowań fi rm, czyli porządkowania procesów
gospodarczych w celu zapewnienia najlepszej
sprawności danego systemu
4
.
Tworzenie sieci międzyorganizacyjnych
oraz relacje koopetycji stanowią tenden-
cje charakterystyczne nie tylko dla sektora
jednostki konkretnych społeczności są ze
sobą połączone i jak te relacje determinują ży-
cie społeczne, od początku lat 70. XX w. była
przedmiotem badań socjologii. Na płaszczyź-
nie tej dyscypliny naukowej wykształciła się
nomenklatura charakterystyczna dla sieciowej
optyki badania zjawisk społecznych (np. węzły,
wzory i konfi guracje powiązań). Ustalenia so-
cjologów
1
w dużej mierze znalazły zastosowa-
nie w obszarze nauk o zarządzaniu. W analizie
sieciowej niezależnie od przyjętej perspektywy
badawczej zawsze występują dwie centralne
kategorie, które stanowią podstawę myślenia
o sieciach międzyorganizacyjnych
2
:
− węzły (punkty, wierzchołki – mogą ozna-
czać ludzi, grupy, organizacje, w zależności
od przyjętej perspektywy analizy),
− relacje (więzi, powiązania) między węzłami
charakteryzujące się różnym natężeniem (re-
lacje słabe–silne), stopniem formalizacji (rela-
cje formalne–nieformalne), kierunkiem prze-
pływu (relacje jednostronne–dwustronne).
3
Zob. K. Walley,
Coopetition
:
An Introduction to the
Subject and an Agenda for Research
, „International
Studies of Management and Organization” 2007/2,
s. 11 i n.; D. Ketchen Jr., C. Snow, V. Hoover,
Research
on Competitive Dynamics: Recent Accomplishments and
Future Challenges
, „Journal of Management” 2004/6,
s. 779.
4
B. Jankowska,
Konkurencja czy kooperacja
, „Ekonomista”
2009/1, s. 68.
1
Zob. B. Wellman,
Network Analysis: Some Basic
Principles
, „Sociological Theory” 1983/1, s. 155 i n.;
R.S. Burt,
Models of Network Structure
, „Annual Review
of Sociology” 1980/6, s. 79; M. Granovetter,
The
Strength of Weak Ties
, „American Journal of Sociology”
1973/6, s. 1360 i n.
2
Por. A.K. Koźmiński, D. Latusek-Jurczak,
Rozwój teorii
organizacji
, Warszawa 2011, s. 128.
86
Samorząd Terytorialny 1–2/2012
ARTYKUŁY
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako struktura sieciowa
prywatnego
5
, lecz także są dostrzegane w sek-
torze publicznym (np. transport zbiorowy,
ochrona zdrowia). Samorząd terytorialny oraz
wybrane organizacje publiczne, podobnie jak
organizacje biznesowe, tworzą określone war-
tości nie tylko samodzielnie, lecz także przez
procesy współpracy i konkurencji.
Współpraca między samorządami ma
dwojaki charakter. Po pierwsze, fakultatywny
i wówczas jest wyrazem emanacji stron. Pod-
stawą do kreowania tego typu relacji są umowy
publicznoprawne oraz umowy prywatnopraw-
ne (nazwane i nienazwane). Po drugie, współ-
praca może mieć charakter obligatoryjny. Spe-
cyfi ką funkcjonowania sektora publicznego,
która może znajdować swój wyraz w właści-
wościach sieci publicznych, jest funkcja prawa
mogąca obligować określone podmioty do
współpracy i jednocześnie kształtować charak-
ter relacji między nimi. Przykładem jest ustawa
o publicznym transporcie zbiorowym
6
, która
wprowadza relacje koopetycji (konkurencji
i współpracy) w regionalnych przewozach pa-
sażerskich. W literaturze światowej problem
koopetycji jest dostrzegany zwłaszcza w funk-
cjonowaniu obszarów metropolitarnych
7
.
Celem niniejszego artykułu jest ukazanie funk-
cjonowania konkretnych struktur sieciowych, któ-
rymi są związki jednostek samorządu terytorialne-
go. Fenomen kreowania związków komunalnych
wpisuje się w inspirującą koncepcję
governance
.
W artykule chcemy zaakcentować tylko wybra-
ne problemy związane z kreowaniem sieci mię-
dzyorganizacyjnych w sektorze publicznym oraz
zarysować problematykę rozwiązań ustrojowych
stanowiących podstawę konstrukcji samorządu te-
rytorialnego, która wciąż pozostaje przedmiotem
licznych nieporozumień i kontrowersji nie tylko
na gruncie nauk prawnych, ale także zarządza-
nia publicznego. Tak wyznaczona logika artykułu
prowadzi do analizy mechanizmów współpracy
w ramach związku komunalnego.
Artykuł wpisuje się w toczącą się od jakiegoś
czasu dyskusję doktrynalną o nowych wyzwaniach
i odpowiadającym im rozwiązaniach stojących
przed samorządem terytorialnym. Zapoczątkowa-
ła ją w jakimś sensie, a na pewno była znaczącym
akcentem, wypowiedź Michała Kuleszy o po-
trzebie konsolidacji zarządzania w samorządzie
terytorialnym
8
. Dyskusja ta przebiega od tej pory
z różnym nasileniem i w różnych obszarach prob-
lemowych, ale nie można oprzeć się wrażeniu, że
coraz częściej prowadzący własne badania – zatem
nieinspirowani wypowiedziami innych autorów
– dochodzą do podobnych konkluzji, iż nadmier-
na izolacja jednostek samorządu terytorialnego jest
nieuzasadniona, a w dłuższej perspektywie wręcz
szkodliwa pod wieloma względami. M. Kulesza
zwraca uwagę na alienację powiatu od gmin i ich
spraw, czemu może przeciwdziałać konsolidacja
zarządzania w skali lokalnej rozpisanego na dwa
segmenty organizacyjne – powiat i gmina
9
. To samo
rozumowanie można przenieść na poziom regio-
nalny i rozważać konsolidację zarządzania między
trzema segmentami – województwem, powiatami
i gminami. Ta fi lozofi a myślenia o samorządzie te-
rytorialnym jest nam bliska, dlatego też przedsta-
wiamy własną jej wersję w ujęciu sieciowym.
1.
New public management. New public
governance
Współczesnym sposobem realizacji za-
równo celów publicznych, prywatnych, jak
i społecznych coraz częściej stają się sieci, które
w optyce badawczej socjologii można inter-
pretować jako grupę aktorów
10
powiązanych
8
M. Kulesza,
Konsolidacja zarządzania w samorządzie
– wybrane zagadnienia. Uwagi do dyskusji
, „Samorząd
Terytorialny” 2005/7.
9
M. Kulesza,
Konsolidacja zarządzania
..., s. 8.
10
Aktorem może być jednostka, grupa nieformalna, grupa
formalna, administracja publiczna, organizacja publicz-
na, prywatna (gospodarcza,
non-profi t
), w zasadzie akto-
rem może być każdy system społeczny, por. M. Benassi,
Governance Factors in a Network Process Approach
,
„Scandinavian Journal Management” 1995/3, s. 270.
5
Zob. E. Stańczyk-Hugiet,
Koopetycja, czyli dokąd zmie-
rza konkurencja
, „Przegląd Organizacji” 2011/5, s. 8 i n.
6
Ustawa z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbio-
rowym (Dz. U. Nr 5, poz. 13).
7
Zob. G. Williams,
Institutional Capacity and Metropolitan
Governance: The Greater Toronto Area
, „Cites” 1999/3,
s. 173.
87
Samorząd Terytorialny 1–2/2012
ARTYKUŁY
Agnieszka Chrisidu-Budnik, Jerzy Korczak
ze sobą relacjami. W literaturze dostrzega się,
że zarządzanie publiczne
11
w wielu przypad-
kach odbywa się w sieciach i na podstawie
sieci
12
. Kreowanie sieci oraz cyrkulacja różne-
go typu zasobów między aktorami w sieci są
utożsamiane przede wszystkim z koncepcją
New Public Governance
(dalej: NPG), którą
postrzega się jako kontynuację i/lub „następ-
cę” koncepcji
New Public Management
(dalej:
NPM)
13
. W istocie tworzenie sieci, których
uczestnikami są aktorzy o różnej proweniencji,
to proces charakterystyczny także dla NPM,
a najbardziej pełne omówienie zjawiska sie-
ci w perspektywie NPM zdaje się zawierać
książka
Governing by Network
14
. Istotnym
elementem tworzenia sieci jest tu kwestia kon-
traktowania na zewnątrz usług komunalnych,
dlatego że struktury administracji samorzą-
dowej nie dysponują wystarczającymi zasoba-
mi materialnymi i niematerialnymi. W NPM
outsourcing
jest podstawowym narzędziem
kreowania sieci w obszarze świadczenia usług
publicznych. W sektorze samorządowym tego
typu sieci są tworzone zwłaszcza przez podsta-
wowy poziom samorządu w sferze użytecznoś-
ci publicznej. Udział władz publicznych w tego
typu sieciach ma charakter konwersacyjny, tzn.
aktywnie wpływają na ofertę dostępną w sieci,
pełniąc funkcję głównego, często jedynego, od-
biorcy usług/produktów wytwarzanych przez
sieć. NPM jako ideologia polityczna, która
zapoczątkowała reformy instytucjonalne, było
oparte na założeniu, że rynek jest skutecznym
substytutem państwa i tym samym sieci powin-
ny być tworzone w celu implementacji metod
i wartości właściwych dla sektora prywatnego
do sektora publicznego.
W istocie koncepcje: NPM i NPG oraz
Public Administration
(tradycyjnej administracji
publicznej, dalej: PA) to zarazem ideologie po-
lityczne, akademicki przedmiot badań różnych
dyscyplin naukowych i wreszcie praktyka zarzą-
dzania sprawami publicznymi
15
. Odzwierciedla-
ją one zarówno przemiany, jakim podlega życie
zbiorowe czy kierunek, w którym w danym mo-
mencie zmierza społeczeństwo, jak i przedmiot
zainteresowania różnych nauk społecznych. Po-
kusa i wyzwanie opisania zmian występujących
w otaczającym świecie i ewentualnego wskaza-
nia ich wewnętrznej logiki są zawsze wystarcza-
jąco silne, by uczynić z tego typu analiz jedną
z dominujących koncepcji zarówno ideologicz-
nych, jak i badawczych. W wymiarze praktycz-
nym zarządzanie sprawami publicznymi stano-
wi koegzystencję elementów właściwych dla
trzech wymienionych koncepcji i z tego wzglę-
du trudno jest dany fakt społeczny ująć w ramy
konkretnego nurtu badawczego.
Termin
governance
16
nie odnosi się do
struktur władzy (eliminuje zatem znaczenie
11
Przez zarządzanie publiczne rozumiemy „dyscyplinę
szczegółową nauki o zarządzaniu, której głównym obiek-
tem badań jest zarządzanie poszczególnymi organiza-
cjami sfery publicznej, przede wszystkim instytucjami
publicznymi oraz makrosystemami, inaczej makroorga-
nizacjami, jak gospodarka narodowa i państwo, a także
mezosystemami, np. regionami i poszczególnymi sferami
życia publicznego. Zajmuje się ona badaniem sposobów
i zakresu harmonizowania działań zapewniających pra-
widłowe wyznaczanie celów organizacji tworzących sferę
publiczną oraz optymalnego wykorzystywania możliwoś-
ci zorganizowanego działania ludzi, nakierowanego na
kreowanie publicznych wartości i na realizację interesu
publicznego”, B. Kożuch,
Zarządzanie publiczne w teorii
i praktyce polskich organizacji
, Warszawa 2004, s. 59.
12
J. Peterson, L. O’Toole Jr.,
Federal Governance in
the US and the EU: A Policy Network Perspective
, w:
K. Nicolaidis, R. Howse (red.),
In the Federal Vision:
Legitimacy and Levels of Governance in the US and the
EU
, Oxford 2001, s. 300 i n.; K. Meier, L. O’Toole Jr.,
Public Management in Intergovernmental Networks:
Matching Structural Networks and Managerial
Networking
, „Journal of Public Administration Research
and Theory” 2004/4, s. 470.
13
Zob. J. Supernat,
Administracja publiczna, governance,
nowe zarządzanie publiczne
, w: J. Blicharz, J. Boć (red.),
Prawna działalność instytucji społeczeństwa obywatel-
skiego
, Wrocław 2009.
14
S. Goldsmith, W.D. Eggers,
Governing by Network. The
New Shape of the Public Sector
, Waszyngton 2004.
15
S. Dawnson, C. Dargie,
New Public Management: An
Assessment and Evaluation with Special Reference to
Health
, „Public Management Review” 1999/1, s. 459 i n.
16
Używany już w średniowieczu (od łac.
gubernator
), ma
ten sam źródłosłów, co termin
government
. Współcześnie
oznacza nie „rząd”, lecz „władze publiczne” – czyli me-
todę lub system „rządzenia”. Nie sposób dosłownie
przetłumaczyć
governance
na język polski. W zależności
od kontekstu użycia, często przestrzeni zastosowania,
oznacza coś „odmiennego i podobnego”.
88
Samorząd Terytorialny 1–2/2012
ARTYKUŁY
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako struktura sieciowa
rzeczowe i atrybutowe zjawiska), lecz do funk-
cji
governing
(w sensie wykonywania zadań
władzy – znaczenie czynnościowe zjawiska)
z punktu widzenia sposobów działania, proce-
sów i jakości rządzenia, a więc do podejmo-
wanych i realizowanych polityk oraz do ich
społecznej efektywności
17
. Dostrzega się, że
żaden pojedynczy aktor nie dysponuje zasoba-
mi (wiedza, władza, fi nanse itd.) wystarczają-
cymi dla samodzielnego wykonywania władzy,
niezależnego przeprowadzania określonych
przedsięwzięć biznesowych czy publicznych
18
.
Postęp technologiczny, oczekiwania spo-
łeczne, złożoność problemów, logika funkcjo-
nowania Unii Europejskiej czy niejasna hierar-
chiczność relacji wymuszają kreowanie sieci
– w tym sensie
governance
stanowi odejście
w zarządzaniu publicznym od weberowskiej
hierarchicznej struktury ku sieciom opartym
na relacjach poziomych. Realizowanie celów
publicznych odbywa się nie tylko poprzez re-
alizację władczych form działania administra-
cji, ale także przez negocjacje, ekstrapolacje
otoczenia w celu znalezienia odpowiedniego
partnera współpracy lub już istniejącej sieci,
wzajemne ścieranie poglądów czy uzgadnianie
wspólnych wartości.
Governance
nawiązuje do szkoły zasobo-
wej zarządzania strategicznego, zgodnie z któ-
rą organizacje zarządzają swoim otoczeniem
przez nawiązanie współpracy z innymi orga-
nizacjami, które posiadają użyteczne dla nich
zasoby
19
. Postrzeganie otoczenia przez władze
publiczne jako źródła koniecznych i nader
często rzadkich zasobów można także odnaleźć
w teorii wymiany społecznej, zgodnie z którą
organizacje posiadające wspólne cele i jedno-
cześnie różne typy zasobów wchodzą w in-
terakcje i dokonują transakcji, wymieniając
17
H. Izdebski,
Fundamenty współczesnych państw
, War-
szawa 2007, s. 69.
18
O. Borraz, P. John,
The Transformation of Urban Political
Leadership in Western Europe
, „International Journal of
Urban and Regional Research” 2004/1, s. 112.
19
R. Krupski, J. Niemczyk, E. Stańczyk-Hugiet,
Koncepcje
strategii organizacyjnej
, Warszawa 2009, s. 17.
89
Samorząd Terytorialny 1–2/2012
ARTYKUŁY
Agnieszka Chrisidu-Budnik, Jerzy Korczak
się zasobami
20
. Uzasadnieniem dla stosowania
określenia
governance
jest to, że wiąże się ono
z przekształcaniem samorządu, nowymi spo-
sobami procesów decyzyjnych czy wzorcami
zarządzania opartymi na mozaice formalnych
i nieformalnych interesów
21
. W wymiarze
praktycznym koncepcja
governance
zakłada
istnienie kompetentnych technokratów, którzy
nie są tylko „zamknięci” w hierarchicznych
strukturach decyzyjnych, ale są angażowa-
ni w funkcje identyfi kowania potencjalnych
partnerów współpracy (często znajduje ona
odzwierciedlenie w przepisach prawa) w inge-
rowaniu w strukturę sieci (np. dostęp do sieci).
Waga i popularność omawianego zjawiska
znajduje swój wyraz w trzech obszarach
gover-
nance
:
corporate governance
,
good governance
i
public governance
22
.
Corporate governance
w sektorze publicznym dotyczy przede wszyst-
kim problematyki kontroli zarządczej i partner-
stwa publiczno-prywatnego (PPP), w którym
corporate governance
pozwala rozwiązywać,
łagodzić konfl ikt interesów między partnerem
publicznym i prywatnym oraz zapewnia przej-
rzystość i sprawność realizacji projektu. Pojęcie
good governance
wprowadził Bank Światowy
na początku lat 90. XX w. W Europie termin
good governance
w przestrzeni publicznej za-
istniał dzięki mechanizmom unijnej polityki
spójności. Komisja Europejska w Białej Księ-
dze
European Governance
przedstawiła pięć
wyznaczników dobrego rządzenia: otwartość,
partycypację (szeroki udział społeczeństwa
w pracach administracyjnych na wszystkich
poziomach władz publicznych –
multilevel
partnership
), rozliczalność, efektywność (po-
prawa potencjału administracyjnego –
state
capicity
) oraz koherencję – integrację zarzą-
dzania różnymi politykami publicznymi mię-
dzy różnymi poziomami władz publicznych
w ramach wielopoziomowego systemu rządze-
nia –
multilevel governance
).
W obszarze
public governance
można
wyodrębnić pięć kierunków, z których każdy
dotyczy innego aspektu omawianego zjawiska.
Każdy z nurtów zakłada kreowanie sieci no-
wych lub wykorzystanie sieci istniejących dla
realizacji celów publicznych.
Socio-political
governance
podważa monopol państwa w pro-
cesie politycznym i dostrzega udział w tym
procesie różnych aktorów społecznych, poli-
tycznych i administracyjnych. Relacje między
aktorami posiadają charakter policentrycz-
ny, a nie hierarchiczny, natomiast zasadniczą
funkcją zarządzania staje się regulacja, a nie
redystrybucja
23
. Ciężar władzy ulega pewnemu
przeniesieniu z sektora publicznego do prywat-
nego, co jest wynikiem nie tylko prywatyzacji
i deregulacji, ale w dużej mierze jest to rezultat
nowego spojrzenia na spółki publiczno-pry-
watne oraz podział zadań między te dwie sfery.
Nowe wzorce interakcji można zaobserwować
w takich dziedzinach, jak pomoc społeczna,
ochrona środowiska, edukacja czy planowanie
przestrzenne.
Administrative governance
to kierunek,
który koncentruje się na problemie implemen-
tacji polityki (strategii) i dostarczaniu dóbr
publicznych. W pierwszym przypadku ana-
lizuje się szanse i zagrożenia (bariery), jakie
mogą tworzyć sieci we wdrażaniu konkretnej
polityki. Drugi obszar zainteresowań to właś-
nie sieci, które stają się mechanizmem wytwa-
rzania świadczeń publicznych. Kierunek ten
kreśli wizje zbioru interesów, oczekiwań, pre-
ferencji aktorów i konieczność transferu róż-
nego typu zasobów między nimi. Rolą władz
jest zrozumienie współzależności, identyfi kacja
potencjalnych uczestników współpracy oraz
uzgodnienie zasad transferu zasobów. Taki
20
Zob. J. Turner,
Powstanie teorii funkcjonalnej
, War-
szawa 2004, s. 7 i n. W sektorze publicznym podobień-
stwo celów między organizacjami nie występuje, można
jedynie mówić o zbieżności celów i w tym przypadku
zachodzi konieczność łączenia w sieci wartości publicz-
nych z wartościami rynkowymi.
21
M. Lackowska,
Zarządzanie obszarami metropolitalny-
mi w Polsce. Między dobrowolnością a imperatywem
,
Warszawa 2009, s. 69.
22
S.P. Osborne,
The (New) Public
..., s. 6.
23
J. Kooiman,
Social
-
Political Governance: Introduction
,
w: J. Kooiman (red.),
Modern Governance: New
Government – Society Interactions
, Londyn 1993, s. 2.
90
Samorząd Terytorialny 1–2/2012
[ Pobierz całość w formacie PDF ]