Zewnętrzna intewencja jako czynnik rozwoju lokalnego(1), rozwój lokalny i regionalny
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Studia Regionalne i Lokalne
Nr 3(3)/2000
ISSN 1509-4995
Grzegorz Gorzelak
Zewnêtrzna interwencja jako czynnik
rozwoju lokalnego (na przyk³adzie
Programu Inicjatyw Lokalnych)
*
Wprowadzenie
Okre´lenie roli czynnik´ w zewn ˛trznych (egzogennych) i wewn ˛trznych
(endogennych) w rozwoju lokalnym (ale tak˙e i regionalnym) ma znaczenie
wykraczaja˛ce poza dociekania czysto naukowe, mo˙e bowiem stanowic´istotn ˛
dyrektyw ˛ w praktycznym zarza˛dzaniu rozwojem lokalnym.
Role tych czynnik´ w trudno jednoznacznie okre´li´, poniewa˙„przypisanie”
okre´lonych zjawisk zaistniałych w trakcie zło˙onego procesu rozwoju takiemu
czy innemu bod´cowi nie jest proste. W tym celu nale˙y szuka´ „bod´c´w”
mo˙liwie czystych, daja˛cych si ˛ wysublimowa´ z szerokiego wachlarza od-
działywa´ na rozw´ j lokalny. Wydaje si ˛,˙e oddziaływanie Programu Inicjatyw
Lokalnych (PIL) jest takim wła´nie klarownym bod´cem zewn ˛trznym, kt´-
remu w r´˙nym stopniu poddano w połowie lat 90. pi ˛tna´cie polskich gmin.
Gminy te uzyskały wsparcie intelektualne w przygotowywaniu sp´ jnych stra-
tegii rozwoju, a dziewi ˛´ spo´r´ d nich uzyskało do´´ znacza˛ce ´rodki ze-
wn ˛trzne (od 10 do nawet 80% swojego rocznego bud˙etu), kt´ re miały
sfinansowa´ przedsi ˛wzi ˛cia zawarte w opracowanych strategiach.
Gminy obj
˛
te programem przedstawiały r´˙ne profile strukturalne, r´˙ny
był ich poziom rozwoju, były poło˙one w r´˙nych cz ˛´ciach kraju; gminy te
stanowia˛ wi ˛cr´˙norodny zbi´r przypadk´ w. Po kilku latach warto sprawdzi´,
jak pomoc ekspercka oraz du˙e wsparcie finansowe zmieniły te gminy – czy
uzyskano trwała˛ dynamizacj ˛ rozwoju lokalnego, czy zachowano aktywno´´
szerokiej elity lokalnej, czy przetrwały instytucje stworzone do zarza
˛
dzania
programem – w sumie, czy do´´ istotna zewn ˛trzna interwencja w układy
lokalne przyczyniła si ˛ do ich trwałej pozytywnej zmiany. Zbadanie rezultat´w
*
Poza autorem w badaniach gmin obj ˛tych programem PIL uczestniczyli: Bohdan Jałowiecki,
Wojciech Roszkowski oraz Anna Tucholska. Witosław Klembowski zebrał og´ lne informacje
o zało˙eniach całego programu i dokonał przegla˛du lokalnych projekt´ w. Badania były finan-
sowane ze ´rodk´ w indywidualnego grantu KBN „Regionalne i lokalne aspekty polityk sek-
torowych” (1 H02C 032 15).
100
GRZEGORZ GORZELAK
tego programu mo˙e sta´ si
˛
interesuja
˛
cym przyczynkiem do odpowiedzi na
pytanie o rol˛ interwencji zewn˛trznej w układzie lokalnym.
1. Egzo- i endogenne czynniki rozwoju lokalnego
Zachodza
˛
ce od trzech dekad przemiany w mechanizmach rozwoju gospodarki
´wiatowej w istotny spos´ b zmieniły proporcje egzo- i endogennych czynnik´w
rozwoju lokalnego. Dwa procesy wydaja˛ si˛ mie´ tu najwa˙niejsze znaczenie:
1. zmiana modelu rozwoju, polegaja˛ca na ograniczeniu roli przemysł´ w za-
sobochłonnych na rzecz usług oraz przemysł´ w tzw. wiedzochłonnych;
2. decentralizacja, polegaja
˛
ca na ograniczaniu roli pa´ stwa w zarza
˛
dzaniu
procesami rozwoju w układach terytorialnych, zwia˛zana m.in. ze zmniej-
szaniem si˛ zakresu tzw. pa´ stwa dobrobytu.
Nie jest przypadkiem, ˙e znana ksia˛˙ka Taylora i Stöhra (1981), b˛da˛ca
swoistym manifestem przej´cia od rozwoju sterowanego odg´ rnie do rozwoju,
w kt´ rym czynniki lokalne i regionalne maja˛ odgrywa´ podstawowa˛ rola˛,
ukazała si˛ w wtedy, gdy innowacja technologiczna stawała si˛ najwa˙niejszym
czynnikiem wzrostu gospodarczego, a wiele kraj´ w – przynajmniej europejs-
kich – decentralizowało swoje struktury terytorialno-administracyjne (por.
Putnam, 1993). Te zbie˙ne w czasie i wzajemnie zale˙ne procesy spowodowały,
˙e rola czynnik´ w endogennych istotnie wzrosła. Rozw´ j lokalny w mniejszym
ni˙ poprzednio stopniu zale˙y obecnie od decyzji podejmowanych wyła˛cznie
poza układem lokalnym – decyzji administracji rza˛dowej oraz jednostek
gospodarczych. Zmiana ta jest szczeg´ lnie widoczna w krajach postsocjalis-
tycznych, w kt´ rych w okresie realnego socjalizmu wyst
˛
powała jedno´´ obu
tych podmiot´ w, poniewaz˙administracjapa´ stwowa była jednocze´nie prawie
wyła˛cznym dysponentem ´rodk´ w przeznaczanych na inwestycje. Wyb´r
miejsca lokalizacji inwestycji produkcyjnych i infrastrukturalnych nie był przy
tym podporza
˛
dkowany rachunkowi opłacalno´ci inwestycji, lecz wynikał z in-
nych przesłanek – strategii militarnej, wzgl˛d´ w socjalnych, realizacji okre´-
lonej doktryny rozwoju itp. Zjawiska te wyst˛powały r´ wnie˙ w krajach
o gospodarce rynkowej – cho´ z mniejszym nasileniem – poniewa˙ pa´ stwo
tak˙e było wa˙nym podmiotem w gospodarce, a scentralizowany układ decyzyj-
ny pozostawiał znacznie mniej swobody układom terytorialnym, niz˙mato
miejsce obecnie.
Nawet jednak w scentralizowanym systemie realnego socjalizmu rola en-
dogennych czynnik´ w rozwoju nie została całkowicie wyeliminowana. Rola
ta manifestowała si
˛
ba
˛
d´ to w formie patologicznej – jak np.
lobbying
na
rzecz rozwoju danego układu lokalnego za po´rednictwem przedstawicieli
władz wy˙szych szczebli, zwia˛zanych z tym układem – lub te˙ w wa˙nej dla
mieszka´c´ w „pracy organicznej”, mo˙liwej do podj˛cia przez do´´ ograni-
czone w swoich kompetencjach władze lokalne, kt´ rej skutki mogły uzewn˛t-
rznic´si
˛
jedynie w relatywnie małej skali i nie były w stanie wpłyna
˛
c´wistotny
spos´ b na rozw´ j gospodarczy i społeczny.
ZEWNE˛TRZNA INTERWENCJA JAKO CZYNNIK ROZWOJU LOKALNEGO...
101
Zmiany modelu rozwoju nie spowodowały oczywi´cie zupełnego zaniku
bezpo´redniego oddziaływania czynnik´ w egzogennych. Jak poprzednio,
pojawienie si˛ znacza˛cego inwestora, daja˛cego prac˛ i tym samym zwi˛k-
szaja˛cego lokalny popyt, kontrybuuja˛cego do bud˙etu lokalnego dzi˛ki pła-
conym podatkom oraz przycia˛gaja˛cego kolejnych inwestor´ w – jak r´ wnie˙
wsp´ łfinansuja
˛
cego rozbudow
˛
infrastruktury – stanowi bardzo wa˙ny im-
puls rozwoju danego miasta czy gminy. Obj˛cie układu lokalnego rozbudo-
wa˛ infrastruktury o znaczeniu krajowym lub regionalnym mo˙e korzystnie
wpłyna˛´ na procesy rozwoju tego układu. Podobnie du˙e znaczenie mo˙e
mie´ uzyskany grant czy dotacja, przeznaczone na okre´lone przedsi˛wzi˛cia
– np. infrastrukturalne – kt´ re maja
˛
przyczyni´ si
˛
do przyspieszenia roz-
woju. Ta ostatnia forma interwencji zewn˛trznej wyst˛puje powszechnie
dzi˛ki rozmaitym programom pa´ stwowym i ponadnarodowym, a w krajach
´wie˙o obj˛tych pomoca˛ zagraniczna˛ – gł´ wnie pomoca˛ Unii Europejskiej
– nabiera coraz wi
˛
kszego znaczenia w miar
˛
powi
˛
kszania si
˛
puli dost
˛
p-
nych ´rodk´w.
O ile jednak w poprzednim modelu rozwoju układy lokalne i regionalne
w znacznym stopniu mogły jedynie biernie oczekiwa´ na „zainteresowanie”
wy˙szych szczebli administracji lub inwestor´ w, o tyle w modelu wsp´ łczes-
nym uzyskały wi
˛
ksze mo˙liwo´ci–iwr
˛
cz zostały postawione przed koniecz-
no´cia˛ wpływania na dotycza˛ce ich zewn˛trzne decyzje. Jest to wynik zwi˛k-
szenia si˛ swobody lokalizacyjnej przedsi˛biorstw, kt´ re moga˛ wybiera´ mi˛-
dzy wieloma ofertami płyna˛cymi z miejsc poło˙onych w r´˙nych cz˛´ciach
´wiata. Do gry konkurencyjnej wła˛czyły si˛ tak˙e miasta i regiony, staraja˛ce
si
˛
przycia
˛
gna
˛
´ inwestora, szczeg´ lnie za´ takiego, kt´ ry – stosuja
˛
c zaawan-
sowane i czyste technologie – oferuje miejsca pracy wysokiej jako´ci. Jak
wskazuja˛ badania nad rozwojem lokalnym, konkurencj˛ t˛ wygrywaja˛ takie
układy terytorialne, kt´ re same, w dodatku ze znacznym wyprzedzeniem,
zdołały przygotowa´ si
˛
do wymaga´ przyszłego inwestora (por. np.
casus
tzw.
Research Triangle
wP´ łnocnej Karolinie w USA
1
).
Badania nad rozwojem lokalnym w Polsce pozwoliły na zidentyfikowanie
najwa˙niejszych endogennych czynnik´ w rozwoju lokalnego, jakie ułatwiaja˛
sprostanie mechanizmom wsp´ łczesnej globalnej gospodarki konkurencyjnej,
opartej na innowacjach (por. np.
Historie...
, 1998, Gorzelak i in., 1999a;
1999b). Sa˛ to:
1. lider lokalny, zdolny do sformułowania długofalowej wizji rozwoju danego
układu lokalnego i maja˛cy umiej˛tno´´ skupienia wok´ ł siebie elity lokalnej,
kt´ ra wizje te mogłaby konsekwentnie realizowa´;
2. elita lokalna, grupuja
˛
ca najbardziej aktywnych aktor´ w – działaczy samo-
rza˛dowych, kierownik´w najwa˙niejszych instytucji lokalnych, miejscowych
przedsi˛biorc´ w, a tak˙e lider´ w nieformalnych – mieszka´c´ w o du˙ym
autorytecie. Wa˙ne jest, by elita była zdolna do opowiedzenia si˛ za
1
Zob. www.rtp.org; tak˙e: www.researchtriangle.org.
102
GRZEGORZ GORZELAK
strategia
˛
prorozwojowa
˛
, nie za´ rewindykacyjna
˛
lub nastawiona
˛
na dora´ne
korzy´ci (zbiorowe czy wr˛cz prywatne);
3. instytucje lokalne, kt´ re stabilizuja˛ poczynania lidera i elity, utrzymuja˛c
osia˛gni˛ta˛ dynamik˛ i struktur˛ rozwoju lokalnego nawet po ich odej´ciu
lub po gł˛bokich zmianach w składzie elity. Mo˙na wymieni´ nast˛puja˛ce
zasadnicze typy instytucji lokalnych:
– wspierania przedsi˛biorczo´ci: inkubatory dla nowo zakładanych firm,
agencje rozwoju prowadza˛ce promocj˛, doradztwo, szkolenia, udzielaja˛ce
gwarancji i por˛cze´ kredytowych itp. (por. G˛sicka, 1996);
– instytucje wzbogacaja˛ce tkank˛ społecze´ stwa obywatelskiego, takie jak
stowarzyszenia, towarzystwa, kluby zainteresowa´ , zespoły artystyczne
i sportowe itp.;
4. zintegrowana społeczno´´ miejscowych przedsi˛biorc´ w skłonna do wsp´ł-
pracy z władzami samorza˛dowymi i ch˛tna do kontrybuowania na rzecz
miasta/gminy;
5. aktywna społeczno´´ lokalna, wła˛czaja˛ca si˛ do przedsi˛wzi˛´ inicjowanych
przez władze i instytucje lokalne oraz przejawiaja˛ca inicjatyw˛ na rzecz
wsp´ lnego dobra. Warunkiem aktywno´ci społecznej jest brak fundamen-
talnych podział´ w politycznych i terytorialnych, pozwalaja˛cy na uzyskanie
znacznego wzajemnego zaufania wewna
˛
trz społeczno´ci lokalnej (jest to
tak˙e warunek dla powstania sprawnej elity lokalnej – por. np. Fukuyama,
1995);
6. skłonno´´ do wsp´ łpracy mi˛dzygminnej, szczeg´ lnie z sa˛siadami, po-
zwalaja˛ca na rozwia˛zywanie problem´ w i podejmowanie przedsi˛wzi˛´
przekraczaja
˛
cych mo˙liwo´ci jednej tylko gminy.
Czynniki te maja˛ posta´ og´ lnych uwarunkowa´ rozwoju lokalnego, nieza-
le˙nych (lub mało zale˙nych) od specyfiki danego układu (jego poło˙enia,
struktury gospodarczej i społecznej, zasob´ w, dotychczasowego zagospodaro-
wania itd.). Nie we wszystkich konkretnych przypadkach musza
˛
one wy-
st˛powa´ w takich samych proporcjach i tak samo oddziaływa´ na lokalne
procesy społeczno-gospodarcze. Praktyka jednak wskazuje, ˙e ka˙dy z tych
czynnik´ w ma istotne znaczenie w rozwoju lokalnym i niezaistnienie najwa˙-
niejszych z nich – np. brak lidera lokalnego, niedokonanie instytucjonalizacji
dotychczasowych inicjatyw, wyst
˛
powanie silnych, nieprzezwyci
˛
˙alnych po-
dział´w w´r´ d mieszka´c´ w i ich elit, niech˛´ miejscowego biznesu do wsp´ł-
pracy, konflikty z sa˛siadami – w drastyczny spos´ b ogranicza mo˙liwo´ci
osia˛gni˛cia trwałego sukcesu w rozwoju lokalnym.
W jakim stopniu program PIL przyczynił si
˛
do rozwini
˛
cia wymienionych
wy˙ej czynnik´ w rozwoju lokalnego? Co stanowiło przeszkod
˛
, a co wspo-
magało ten proces? Czy pomoc zewn˛trzna pozwoliła na wywołanie czynnik´w
dotychczas nieistnieja˛cych – czy te˙ ich brak prowadził do niewykorzystania
tej pomocy? Pytania te okre´laja˛ zakres i kierunek analizy konkretnych „historii
PIL-owskich”.
ZEWNE˛TRZNA INTERWENCJA JAKO CZYNNIK ROZWOJU LOKALNEGO...
103
2. Geneza i zało˙enia programu
Program Inicjatyw Lokalnych na Rzecz Rozwoju Społeczno-Ekonomicz-
nego, z bud˙etem 7,6 mln ECU, był cz˛´cia˛ programu „Rozw´ j Społeczno-
-Gospodarczy” Phare (
Socio-Economic Development Programme – SED
),
realizowanego ze ´rodk´ w Komisji Europejskiej. Warto´´ programu SED,
zatwierdzonego w 1991 r., wyniosła 18 mln ECU. Gł´ wny cel programu SED
stanowiło wspomaganie reform oraz wzrost efektywno´ci polityki społecznej
i dotycza˛cej zatrudnienia w Polsce, w szczeg´ lno´ci przez podnoszenie zdol-
no´ci organizacyjnych i wspieranie inicjatyw społeczno´ci lokalnych i or-
ganizacji pozarza
˛
dowych. Program miał by´ przede wszystkim nakierowany
na zwalczanie długookresowego bezrobocia oraz zjawiska wykluczenia społecz-
nego, dlatego te˙ podmiotem odpowiedzialnym za realizacj˛ programu SED
ze strony polskiej było Ministerstwo Pracy i Spraw Socjalnych. Program SED
realizowano od pa´dziernika 1992 r. do czerwca 1996 r. Poza PIL w programie
SED znalazły si˛ tak˙e: projekt Poprawy Jako´ci i Zarza˛dzania Usługami
Socjalnymi oraz projekt Zarza˛dzania Programami, Koordynowania Polityki
Społecznej oraz Analizy i Informacji.
Celem PIL było „promowanie aktywnej odpowiedzi ze strony społeczno´ci
lokalnych na problemy rozwoju społeczno-ekonomicznego poprzez wspieranie
przykładowych projekt´ w oraz uruchomienie sieci wsp´ łpracy i wymiany
do´wiadcze´ w całym kraju” (
Financing Memorandum
, kwiecie´ 1992 r.).
Zesp´ ł realizuja˛cy PIL składał si˛ z pi˛ciu pracownik´ w merytorycznych,
zatrudnionych w Funduszu Wsp´ łpracy, oraz pracownik´ w administracyjnych.
Powstał tak˙e Komitet Doradczy, w skład kt´ rego weszli przedstawiciele
MPiSS, URM, CUP oraz niezale˙nych ekspert´ w w zakresie rynku pracy
i spraw socjalnych. Program PIL był realizowany od stycznia 1993 r. do
czerwca 1996 r.
W zało˙eniach programu 10 gmin miało otrzyma´ wsparcie – w ła
˛
cznej
wysoko´ci 6 mln ECU – na realizacj˛ program´ w rozwoju lokalnego. W pier-
wszej fazie selekcji MPiSS wytypowało 40 gmin reprezentuja˛cych typowe
problemy rozwoju społeczno-gospodarczego (gł´ wnie wysoki odsetek bez-
robotnych), a nast˛pnie wybrało 15 gmin, kt´ re charakteryzowały: znacza˛ce
zwolnienia grupowe, du˙y udział teren´ w popegeerowskich, peryferyjne po-
ło˙enie, jednorodny upadaja˛cy przemysł pa´ stwowy. Odsetek bezrobotnych
w wybranych gminach wynosił ´rednio 25%. W grupie znalazły si˛ miejs-
cowo´ci małe i ´rednie (od 5 000 do 60 000 mieszka´c´ w).
Do programu PIL zakwalifikowano ostatecznie 9 gmin: Biłgoraj, Działdowo,
Kutno, Nidzica, Lubawka, Starachowice, Ustrzyki Dolne–Czarna–Lutowiska,
Wicko, Zel´ w (wykaz ´rodk´ w przeznaczonych na poszczeg´ lne przedsi˛-
wzi˛cia podj˛te w tych gminach jest przedstawiony w aneksie). Z grupy 15
gmin, kt´ re przeszły do ostatniego etapu, nie zakwalifikowały si˛ nast˛puja˛ce:
Białogard, Jawor, Krynki, Lubart´ w, Mak´ w Mazowiecki, Pionki. Podstawa
˛
ostatecznego wyboru były strategie rozwoju gmin, w kt´ rych prezentowały
[ Pobierz całość w formacie PDF ]